在三十年的历程中，中国老年教育取得了可喜的成就，汇其要者，是满足了我国一部分老年人的精神文化需求。其中，上海市老年教育所取得的成绩尤为显著。究其缘由，是上海市率先改革创新了老年教育管理体制。制度政治学理论认为，在发展的所有因素中，“制度是决定的因素”，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”；建立一套体制，运转了一段时期后就会产生新的体制问题，所以，体制改革是永恒的命题，体制问题必须通过体制改革创新解决。笔者认为，上海市创新老年教育管理体制的成功经验在全国老年教育界具有现实意义，提供各地老年大学在改革创新中学习借鉴。
一、上海市改革创新老年教育管理体制的理论依据
制度政治学理论是上海市改革创新老年教育管理体制的重要理论依据之一。制度政治学认为，有效的制度(体制)，必须是扎根于一国之国情；制度（体制）的问题必须依靠制度（体制）改革创新来解决。如何描述一种制度(体制)的有效性呢？制度政治学理论用“制度绩效”来描述，具体包含以下五点：
一是维持秩序。这是一种制度存在的最基本的功能。就国家制度来说，它首先要将社会各个阶层的矛盾和冲突控制在一定范围内，避免相互冲突造成整个国家的破裂、社会的动荡。就单个制度(体制)来说，它能够起到规范社会成员行为的作用。“失败国家”最突出的特征就是各项制度无法维持社会政治生活的有序性。
二是提供公共物品。在现代社会中，公共物品的范围和内容有了很大的扩充。为社会成员提供更多公共物品成了国家制度(体制)的合法性来源之一，有学者称之为“社会幸福主义”，即国家为了寻求统治合法性，给消费者提供不断增多的公共物品和公共设施。政府管理社会经济的能力是国家获得合法性支持的重要来源。所以，可以选择社会安全、纠纷解决、公共服务和基础设施建设等基本的公共物品作为衡量制度绩效的底线标准。
三是实现集体行动。社会成员是多样的，并且相互之间存在着一定的矛盾甚至对立，他们之间如何实现合作，在共同目标实现上达成集体行动是衡量制度绩效的重要标准。制度发挥的是协调不同社会成员关系、调节和动员资源、确定责任和权利的功能。只有达成有效的集体行动，才能解决整个社会发展过程中面临的重大问题。从国家层面来说，随着风险社会的到来，突发事件的增多，集体行动能力在预防风险、应对危机过程中的作用越来越突出。
四是为社会成员提供表达和参与的渠道。一个制度（体制）要运行起来，必须与社会成员互动，了解他们的需求，并做出相应地回应。对于任何一种制度（体制）来说，社会成员的表达和参与不能超过制度（体制）的承受能力，否则就会造成制度（体制）的瓦解。因此，表达和参与的可控性是衡量制度绩效的基本标准。
五是制度要有自我调整能力。制度往往是对过去的经验和做法的总结和提升，虽然有普遍实用性和延续性，但是也有时空局限性，尤其是随着社会经济环境变化的加速，制度的适应力和调整力越来越重要。制度的自我调整能力尤其要关注制度自身的反思能力，以及制度的制定者和执行者对于问题的判断能力和自我纠错能力。
上述五条标准的核心就是制度（体制）的有效性。亨廷顿也承认，“当今世界各国之间最重要的政治分野，不在于他们的政府形式，而在于他们政府的有效程度。”
将制度政治学理论运用于中国老年教育改革创新的实践，可以帮助我们抓住实现中国老年教育可持续发展的关键——体制的改革创新，使我们在总结和提升中国老年教育三十年经验中，认清存在的深层问题和前进的方向。在这方面，上海市老年教育的改革实践走在了全国的前列。
二、上海市改革创新老年教育管理体制的实践成果
运用“制度绩效”理论来考量上海市改革创新老年教育管理体制的实践成果，其改革创新的现实意义就显而易见了。
1.维持秩序。
就老年教育管理体制来说，体制的“维持秩序”功能，是指它能够起到规范政府相关部门对于老年教育行为的作用。我国现有的老年教育管理体制，是国家在特定历史时期对老年教育体制的选择性安排。其运行至今，既有成绩，也有不足，如：老年教育发展的不平衡性，老年教育的不公平性，老年教育教学的不规范等等，无不与其管理体制相关。由此，就产生了老年教育体制改革的必要性。
上海市委、市政府大胆解放思想，敢为人先，坚定、有序地改革创新了上海老年教育的体制管理。1993年4月，时任市人大常委会主任的陈铁迪在筹建上海市老年教育协会的报告上批示：“上海是最早进入老龄化的城市，贯彻老有所学、老有所为、老有所乐的原则，必须发展老年教育，这应是教育体系的一部分。成立老年教育协会进行交流、探讨是很有必要的。希望能得到各方面的支持。”在此，陈铁迪强调“必须发展老年教育，这应是教育体系的一部分”，显现出上海市领导早在上世纪对于中国老年教育本质属性的深刻认识和正确判断。
2003年9月10日，上海市人民政府办公厅转发市教委等五部门《关于进一步加强本市老年教育工作若干意见的通知》（沪府办发[2003]34号），在上海老年教育管理体制的改革创新上迈出了历史性的一大步，并同时出台了加强上海老年教育建设的一系列重大政策。该《通知》指出：“建立全市统一的老年教育工作管理体制。在各级党委领导下，老年教育实行政府主管、分级管理、区县为主的管理体制。建立由市教委牵头，市老龄工作委员会办公室、市民政局、市文广影视局、市委老干部局、市财政局、市人事局等单位领导参加的市老年教育工作小组，按照‘一方牵头、各方参与、分工负责、协调发展’的原则，统筹、规划、组织、协调、指导全市的老年教育工作。区县、街道和乡镇也应建立相应的工作小组。市、区县老年教育工作小组办公室可设在市、区县教育部门。”将老年教育定位于“教育”、纳入市教委管理体制中，建构起现代化的权力扁平化的领导管理体制和组织机构，从而有效发挥了体制“维持秩序”的功能。
2.提供公共物品。
就老年教育来说，“提供公共物品”是指政府为老年教育的生存和发展提供相关法规政策、人、财、物和基础设施等必需的资源，创设良好的发展空间和社会环境。由于我国老年教育的多元化体制形式，各地政府对老年教育所提供的公共物品在范围和内容上存在着较大的差异性，这成为我国老年教育快速发展和科学发展的根本性障碍。而正是在这方面，上海市率先改革创新了老年教育管理体制，为上海老年教育提供的公共物品的范围和内容不断扩充、不断丰富，从而逐步满足了老年教育发展之需。
在宏观管理方面，2003年，上海市召开第一次老年教育工作会议后，出台了《上海市人民政府办公厅关于进一步加强本市老年教育工作若干意见》，提出了实现老年教育的“五个纳入”：（1）纳入教育事业发展规划；（2）纳入政府职责，市政府办公厅发了文件，以文件形式明确了市教委、市老龄委、市文广影视局、市财政局的职责；（3）纳入公共财政；（4）纳入了教育统计；（5）纳入了奖惩。“五个纳入”再次确认了老年教育在上海的“社会身份”以及政府对老年教育发展所应负有的相关职责，由此进一步明确了政府对老年教育的发展应承担的责职。2007年，上海市第二次老年教育工作会议进一步提出老年教育的各项目标，根据会议精神，上海市教委、市老龄委、市财政局联合颁发《关于全面推进本市老年教育工作的若干意见》（沪教委终〔2007〕8号），对全市老年教育进行了目标管理。2011年，上海第三次老年教育工作会议顺应社会发展大势，制定了《上海市老年教育“十二五”发展规划》，提出了上海市老年教育“十二五”时期发展的指导思想、原则与目标：“以办‘让老年人满意的教育’为理念，以提升老年人的幸福指数和身心健康为目的，以完善老年教育的体制和机制为重点，以乡村、街镇老年教育为基础，以市级老年大学为骨干和示范，形成‘就近、便捷、快乐’的上海老年教育特色。形成政府主导、社会参与，市、区县、街道、居村委各级老年教育机构定位明确、分布合理的老年人学习服务体系，满足老年人多样化的学习需求，实现老有所学、老有所教、老有所乐、老有所为的目标。”
此外，在法规政策的供给方面，上海市还先后在1988年10月15日出台了《上海老年人保护条例》；1998年8月18日出台了《上海市老年人权益保障条例》； 2011年5月1日出台了《上海终身教育促进条例》；2012年12月11日出台了《上海市老年人健康管理服务条例》。这些法规政策，为老年教育的生存和发展创设了良好的社会环境。
在人、财、物和基础设施等资源的供给方面，上海市政府对老年教育逐年加大投入。以上海老年大学为例，市教委对上海老年大学（教委直属单位）经费投入的增长幅度基本与市财政收入增长幅度保持同步，2012年市财政投入了350万元，2013年市财政投入了380万元。这其中都不包含专项经费和大修经费，如2013年对市老年大学校舍加固大修，市财政投入经费1800万元。同时，市教委对其他三所非直属单位的市级老年大学各投入一次性资助100万元；对市老年教育工作小组下属的十一个中心，各投入80万元作为启动经费；对市老年大学五所分校（东、西、南、北、中五个区老年大学）的改建，各投入1000万元，分三年到位；对其他区、县老年大学各投入300万元用于硬件改造。自2013年起，市教委对全市街道老年学校进行标准化建设，每年70所，每所投入100万元，街道财政同时配套投入，分三年完成。如对区、县老年教育的财政投入，以静安区为例。2013年，静安区教育局设立了“社区教育专项经费”，每年财政拨款额度为300万元。其中，每个街道社区文化活动中心（社区老年学校）投入10万元，用于课程开发、科研、老年教育活动、老年学习型团队建设等。区老龄委自2007年起，每年为全区老年人举办“乐龄讲坛”及系列讲座投入10万元经费。
3.实现集体行动。
就老年教育管理体制来说，“实现集体行动”是指协调不同政府部门之间的关系、调节和提供资源、确定责任和权利的功能。只有达成有效的集体行动，才能解决老年教育发展过程中不断出现的重大问题。上海市改革创新老年教育体制，建立的由市教委牵头，市委市政府各相关部门单位领导参加的“市老年教育工作小组”，按照“一方牵头、各方参与、分工负责、协调发展”的原则，统筹、规划、组织、协调、指导全市的老年教育工作，由此很好地协调了政府相关部门之间的关系；确定了各相关政府部门对于老年教育应负有的责任，以及老年教育部门应有的相关权利；有效调节和提供了老年教育发展所需的资源。同时，对于全市老年教育界的集体活动（教学、科研、成果展示、服务社会等）也发挥了组织、协调的功能。
4.为社会成员提供表达和参与的渠道。
一个制度（体制）的运行必须与社会成员互动，了解他们的需求，并做出相应地回应。上海市老年教育体制的改革，为老年教育与政府相关部门之间的互动搭建了民主平台和沟通、表达的“绿色通道”，即“市老年教育工作小组”。通过市、区县各级“老年教育工作小组”，各层级老年大学（学校）可向政府部门及时表达自己的诉求，政府部门也可通过此平台和通道征求老年大学的相关意见。当老年大学（学校）的相关诉求和建议能够畅通无阻地得以表达时，其社会参与度也相应得到提升，这有利于政府相关部门对老年教育的科学领导。由此，大大促进了上海市各层级老年教育的发展速度和提升了发展质量。
5.制度具有自我调整能力。
上海市老年教育现有体制正是在不断自我调整中建构、完善和发展的。具体表现在：一是反省老年教育体制的不足和缺陷。每一种体制形式建构、运行一段时期，都会逐步显现出自身的不足，这是事物发展的辩证法。这里的关键在于体制的设计者能否在体制运行过程中不断反思和发现不足。上海市委市政府解放思想，更新观念，汲取世界发达国家老年教育发展的成功经验，直面上海市老年教育体制与上海市人口老龄化严峻形势不相适应的现实矛盾，在正确认识了老年教育本质属性的前提下，抓住体制这个“牛鼻子”，在全国率先进行老年教育的体制改革。1993年建构起具有中国特色的上海市老年教育协会，为改革上海市老年教育体制吹响了前奏曲。二是建构老年教育体制。第一次全市老年教育工作会议确认了上海老年教育的“社会身份”——归属教育体系，建构了现代权力扁平化的“上海市老年教育领导小组”，并提出了“五个纳入”等系列政策。三是逐步完善老年教育体制。第二次全市老年教育工作会议，颁发了《关于全面推进本市老年教育工作的若干意见》（沪教委终〔2007〕8号），提出了“完善老年教育管理体制，继续加强由市教委牵头、相关部门领导同志参加的上海市老年教育工作小组及其办公室的工作，各区县、街道和乡镇完善老年教育工作的管理体制”，“坚持城乡联动、重心下移”的基本要求。四是逐步“发展”老年教育体制。第三次全市老年教育工作会议确立了“十二﹒五”时期上海老年教育发展规划，为发展上海老年教育体制提出了“统筹性、公益性、普惠性”三个重要原则。即形成由教育主管部门牵头、多部门协调、全社会积极参与的资源整合、统筹机制；坚持公共财政投入为主，引导和鼓励社会资金投入，完善成本分担机制，最大限度开放社会公共教育资源；着眼于普及老年教育，让广大老年人群体充分享受老年教育。这三个原则进一步强化了上海老年教育新体制的激励机制，有力保障了改革创新后的上海老年教育新体制的有效性。
6.有效的体制推进老年教育快速发展。
上海老年教育体制的有效性，快速推动了上海老年教育的大发展。据上海市相关方面的统计数据显示，截止2013年年底，上海市市级老年大学4所，在校老年学员共计1.81万人。区县、高校老年大学和市级老年大学分校、系统校68所，在校老年学员共计5.92万人。街道、乡镇老年学校212所，在校老年学员共计18.81万人。居、村委老年教学点4758个，老年学员共计20.78万人。远程老年大学集中收视点5179个，老年学员共计37.90万人。
三、上海改革创新老年教育管理体制的借鉴意义
中国有句古话：“以镜为鉴，可以正衣冠；以史为鉴，可以知兴替；以人为鉴，可以明得失。”笔者认为，上海市改革创新老年教育管理体制的经验，对我国改革创新老年教育管理体制具有借鉴意义。老年教育学界贯彻党的十八届三中全会提出的改革精神，必须着力于以下方面：
一是我国老年教育学界必须进一步解放思想，打开思想“总开关”。思想是行动的指南。思想僵化，势必固守已有利益，改革阻力就大，老年教育发展就不能满足广大老年人的精神文化需求。过去的解放思想更多的是“头脑风暴”，而今天解放思想则要面对现实的利益博弈。一些人嘴上说解放思想，抽象地赞成改革创新，实际上却固步自封，满足于现状，对具体的改革创新不感兴趣。习近平提出四个“只要有利于”：即“只要有利于解放和发展社会生产力，只要有利于推动经济社会持续健康发展，只要有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，只要有利于巩固党的执政基础和执政地位，就要大胆试、大胆闯，就要坚决破、坚决改。”这四个“只要有利于”，既是推进我国改革开放的基本共识，也应成为我国老年教育学界锐意改革的底气所在。推展开来，凡是有利于“把老年教育办成广大老年人满意的教育”的改革，我们就要大胆试，大胆地闯。
二是应把管理体制改革作为我国老年教育深化改革的关键。唯物辩证法认为，事物的发展是由主要矛盾的主要方面决定的。老年教育发展中有诸多矛盾需要解决，但我们应该抓住主要矛盾的主要方面。上海改革创新的经验告诉我们，体制改革是老年教育实现可持续发展的主要矛盾的主要方面，关键所在。因为，体制问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，改革体制决定了老年教育发展中其他问题的解决。老年教育体制绩效高，老年教育发展的质量就好，反之亦然。
三是老年教育管理体制改革必须渐进性展开。唯物辩证法认为，事物的发展是一个过程。老年教育管理体制改革创新也是作为过程而存在、分阶段地渐进性展开的。党的十八届三中全会的《改革决定》，首次描绘了权力运行的清晰明确、规范有序的轨迹：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。”由此显现出我国制度（体制）改革的系统性、渐进性，要求制度（体制）改革需要系统性配套、有步骤、分阶段地进行。中国国情决定了老年教育体制改革也必须分阶段、渐进性展开。笔者认为，我国老年教育管理体制改革从今往后的历史轨迹如下：由政府某个部门（老干部局或其他政府部门）领导管理的体制——由某个政府部门牵头、多个政府部门组成“领导小组”的领导管理体制——由政府教育部门领导管理的体制——政府部门领导管理体制的自行消亡、由老年人自由组合、结成学习者联盟……。
四是老年教育管理体制改革必须要有高层领导机构的组织保障。上海的改革创新之所以能够有步骤、渐进性地有序展开，取得成功，与上海市委市政府对老年教育本质属性的正确判断，及其对改革老年教育管理体制进行科学决策、正确领导紧密相关。可见，改革老年教育管理体制，必须由高层次领导机构把握大局、总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这一经验证明，只有确立了高层领导机构的组织保障，老年教育体制改革才能实现革旧、建新、优化的目标。
（ 作者为中共南京市委党校教授）
