本文旨在通过论述我国老年教育立法的重要性和紧迫性，分析国外老年教育立法给我们的启示，初步探讨我国老年教育立法的基本框架和主要内容，从而提出对全国老年教育立法的几点思考与建议。
一、我国老年教育立法的重要性和紧迫性
联合国2002年《马德里老龄问题国际行动计划》指出，“人类正在发生一场伟大的无声革命，那就是人口老龄化。这是一场全球性的力量，同全球化一样，足以改变未来!”我国早在1999年业已进入老龄社会。到2015年，全国60岁以上老人已达2.2亿，占全国人口的16.15%。预计到2025年，我国老年人口将达到3亿以上，远远超过处于成长学习期的少儿青年人群。而到2050年，我国老年人口将要突破5亿大关。由此可见，我国既是世界上人口最多的国家，也是世界上老年人口最多的国家，全社会人口老龄化的形势极其严峻。
我国人口老龄化形势的加剧以及教育改革与发展的深化，把中国老年教育推上了历史舞台。2010年，中共中央和国务院把“重视老年教育”的内容明确写进了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》。始于上个世纪80年代中期的中国老年教育，经过三十多年的发展，至今已经取得可喜的成果。就规模而言，我国现有在册的各级各类老年大学（学校）6万多所，入学注册学员670万人；就社会影响和作用而言，老年教育促进了终身学习制度的建立和学习型社会的建设，为社会和谐增加了正能量。数以百万计的老人通过老年教育实现了老有所学、老有所乐、老有所为、老有所养，提升了生活品味和生命质量。
但是，我们应该看到，无论是供给能力、办学规模，还是办学水平、办学条件，乃至社会影响与作用等，我国老年教育仍然处于发展的初级阶段。老年人就读率距离“人人受教育”的目标还十分遥远。在办学方面，城乡差异巨大，校际发展不均衡，真正符合现代化老年教育的科学概念体系还有待深化。形成这种状况的原因是综合而复杂的，有社会经济发展的差别，有各级领导重视程度的高低，也有老年人自身认知的差异，等等。但其中一个根本原因在于，老年教育的法律法规尚未建立和形成，老年教育事业的健康发展还缺少法制化这个基本保障。
近年来，业界关于老年教育立法的呼声不断，一些地方相继推出了发展老年教育的有关条例与规定。如2002年7月，天津市制定了《天津市老年人教育条例》，这是我国首部老年教育地方法规。2005年8月，福建省制定了《福建省终身教育促进条例》。上海市也曾草拟过《上海市老年教育条例》建议稿。但截至目前，出台老年教育法规的省市寥寥无几，而全国性的老年教育法律法规更是一个空白点，导致各地各部门出现各自为政的状况，严重阻碍了我国老年教育事业的健康、快速发展。因此，我们必须从国家发展战略的高度来认识老年教育立法的重要性和紧迫性，尽早启动这项具有根本性和前瞻性的工作。
我们认为，开展老年教育法工作的重要意义主要表现为三个“迫切需要”：
第一，是积极应对老龄社会的迫切需要。通过立法依法治教，有利于实现广大老年人的继续社会化，使他们能顺利适应退休生活和新的社会角色，丰富晚年生活；还可以提高老年人的社会参与率，有利于推进践行社会主义核心价值观，为全社会提供更多更大的正能量。
第二，是完善终身教育制度的迫切需要。在我国各阶段各类型的教育中，老年教育无疑是个薄弱环节，依法推进老年教育，必定会改善这种状况，从而完善终身教育制度。老年教育可以增长和更新老年人的文化知识，帮助他们掌握新技术新技能，从而增强人力资本积聚，带动经济增长和社会发展。
第三，是积极发展老年教育的迫切需要。完成立法工作后，可以使老年教育获得法律法规的保障，逐步改变目前我国老年教育发展滞后和办学规范确缺失的状态，从而促进老年教育依法、科学、持续地发展。
二、国外老年教育立法的概况及启示
我们来观察了解一下国际组织和域外国家实施老年教育立法、推进老年教育发展的情况。
最早提出“终身教育”新理念的是法国教育家保罗?朗格让。他于1965年在联合国教科文组织召开的成人教育会议上首次提出此理念，以后为各国普遍接受。1973年，世界上第一所老年大学——法国图卢兹第三年龄大学诞生。1982年，联合国在维也纳召开了关于老龄化问题的首次世界会议，提出“按照联合国教科文组织提出的终身教育的概念，应当促进制定各种非正式的以社区为基础的老年人休养教育方案”，“这个方案应当得到各国政府和国际组织的支持”，并将“提供教育必须避免对老年长者的歧视，作为一项基本人权”。美、日、韩等国通过不断健全法律法规来保障老年人的受教育权，并运用各种途径普及老年教育，使得老年教育事业得以蓬勃发展。
美国老年教育立法在进程上经历了草创期、茁壮期、蓬勃发展期与稳定扩张期。草创期主要是18世纪前期到19世纪，期间没有相关政策确立，其主要形成是成人教育，对于教育对象不设任何限制。茁壮期是指20世纪初到20世纪中期，在法律上先后颁布了《史密斯-休士法案》、《免费老年教育方案》、《联邦老年教育政策》等以支持老年教育，成立了第一所高龄中心；政府部门相应成立了老龄教育委员会，老年教育真正进入了发展期。蓬勃发展时期是指1970年到1990年，老年教育机构和团体大量出现，老年教育立法进程不断加速。1991年直至现在都是稳定扩张期，美国在不断探索及实施老年教育学费部分减免或全免的政策。
美国教育立法中关于老年教育的相关内容主要体现在《终身教育法》、《成人教育法》、《高等教育法》和《职业教育法》，这些法律文案旨在支持老年人参与各类教育培训活动，并结合各州政府的区域条件不断赋予老年人的学习权利及落实学费减免等优惠措施。概括而言，美国老年教育立法“以保障学习权为立法目的，以学习者为中心的原则，学习内容生活化与学习形式多样化、实施机构多元化、多渠道的资金来源和完备的师资培养制度。”1995年，克林顿总统曾对老龄化作出指示：“现今仍有数百万的高龄者仍在职场中”，“希望美国人能够活得更久更好”。美国的老年教育事业注重与现代生活结合，倾向于推动老年人平等地享受社会资源。美国2000年教育战略报告中提出，要把“美国变成人人学习之国”，并且特别强调，支付作为终身教育重要组成部分的老年教育经费，应该是政府行为。
日本是亚洲导入终身教育概念最早、推行与实行终身教育政策法规最为热心的国家。日本老年教育的发展经历了准备期、实施期、成长期与扩张期四个阶段。1969年之前处于准备期。为解决二战导致的老年人贫穷、孤独等问题，日本逐步探索老年教育议题，颁布了《老年人福利法》。1970年到1979年为实施期。日本政府开始大力落实具体政策，鼓励各地区发展“高龄者人才活用事业”，且专款专用以辅助各区老年教育事业。1980年至1989年为成长期。政府颁布了《教育改革推进大纲》，不断注重终身学习的系统性和组织化，使老年教育有计划、有步骤地转型为终身教育体系的一部分。90年年代以后，日本教育立法主要体现在继续改革高龄社会政策及终身教育政策，期间发布了《终身学习振兴法》，2002年经修正后更名为《终身学习完善法》。
韩国老年教育经历半个多世纪的发展，在法律保障中具有一定典型性。其主要内容体现在1981年和1999年出台的《老年福祉法》和《终身教育法》。《老年福祉法》涉及老年教育的部分主要体现在“福祉设施部分”、“老年人社会参与援助”以及“老年人就业担当机构的设置及运营”。后者主要包括国家级地方自治团体的任务、终身教育指导师以及终身教育设施和补充规则。这两部法律在大方向上确立了老年教育由保健福祉和教育部共同管辖。
以上国外老年教育立法情况，对我国老年教育立法工作有一定的启示。
一是重视政策引导，加强法制建设。我国目前尚无老年教育的专门法律，老年教育工作通常只是出现在政策性的“纲要”、“决定”或“通知”中，缺乏法律法规的效力，导致老年教育发展举步维艰。而大力发展老年教育，必须得到法律上的保障和政府部门的支持，使老年教育在整个国民教育体系中有法可依、有章可循。
二是完善管理体制，实现部门联合。我国老年教育管理体制没有明确的规划和管理部门，呈现边缘化、碎片化的现状。这是建立和完善老年教育法规所要解决的主要问题。要逐步探索建立由教育部门为主负责，民政、文化和财政等部门协调配合的老年教育管理体制。
三是协调地区差异，合理分配资源。由于地区经济发展的差异，我国老年教育在资源配置上存在较大的不平衡。国家在进行老年教育立法时，应在政策和投入上 因地制宜，加强协调，平等对待经济发展水平不同的地区和收入水平不等的老年人，使老年教育能够惠及大部分甚至全体老人，早日实现世界卫生组织提出的“积极老龄化”的理念与目标。
三、对我国老年教育立法框架内容的初步思考
实施国家层面的老年教育立法，是一项全新意义的重要工作，需要在借鉴国内外立法工作成功经验的基础上，开展大量的调查研究和深入细致的政策设计。经过研究与思考，我们初步认为，未来面世的我国首部“老年教育法”的基本框架可由七方面内容组成：
（一）总则 主要是明确老年教育立法的目的意义、法律依据，以及老年教育的内涵（即老年教育区别于其他教育的本质特征）与外延（即具备老年教育特征的所有老年教育活动）。还要明确国家发展老年教育的方针政策与基本原则，以及老年教育的地位作用、办学宗旨、职责范围和运作模式等。
（二）第一章，老年教育机构的设置 明确老年教育机构设立的基本条件与审批程序，以及它的办学宗旨、权限职责、活动形式和教学质量与内部管理的规范要求等。还要指明老年教育机构的基本类型，应包括政府设立的各级各类老年教育机构，以及高等院校、企业、社会团体等兴办的老年教育机构。
（三）第二章，老年教育从业人员 明确从事老年教育的教师与管理人员的资格与条件、权利与义务、主要岗位职责与要求，以及对他们的各项管理制度和奖惩措施。应该特别强调老年教育从业人员要具有忠于职守、甘于奉献、爱老敬老、奋发进取的精神。
（四）第三章，老年学员 明确在各级各类老年教育机构学习的老年学员的基本素质要求和权利与义务，以及对他们的各项管理与服务措施。应特别强调要建立健全自我教育、自我管理和自我服务的老年教育学员工作体系。
（五）第四章，教育投入与条件保障 明确将老年教育纳入全民终身教育体系，主要由国家负责各级各类老年教育机构的各种教育投入，包括给予机构建制、人员编制、办学经费、课程师资、场地设备等方面条件的切实保障。
（六）第五章，领导体制与法律责任 明确全国和各省市自治区老年教育的领导体制、政府各有关职能部门关于老年教育的职责任务和工作协调制度以及各老年教育机构同政府部门的相互关系等。还要明确政府各部门与各老年教育机构实体的相应法律责任。
（七）附则 针对本部法律发布主体、生效时间、适用范围和修改或废止的权限等，作出规定和说明。
在着手研究这一课题时，我们感到还有几个相关问题必须统筹考虑，才能使未来面世的我国“老年教育法”的内容更加全面完善，更具有现实指导意义。
第一，法律是根据人民的利益与意愿，把党的主张变成国家意志。也就是说，在立法这个范畴中，人民利益与意愿、党的主张和国家意志三者是密不可分、有机联系的。因此，我们在思考老年教育立法时，必须把党的有关政治主张和重大部署写进去；还应把已经上升为国家意志的相关法律中关于发展老年教育的条款写进去。例如，我国《老年人权益保障法》第31条规定：“老年人有继续接受教育的权利”，“国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校”，“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划”。这些条款实际上已经为老年教育立法提供了很好的法律依据。
第二，法律作为一种意识形态，是在实践发展与呼唤的基础上制定出来的。因此在研究制定“老年教育法”时，必须认真总结过去三十余年我国老年教育发展与改革的成功经验。例如，我国老年教育始终得到党和政府的高度重视与大力支持，老年教育工作必须放到党和国家大局中去谋划和推进；老年教育必须坚持正确的办学方向，在继承中发展，在实践中创新；老年教育要坚持以人为本，积极有为，才能不断提高自身的地位和社会影响力；要拓宽视野，主动争取，努力形成党政主导、多元参与、各方支持、健康持续的老年教育发展格局，等等。这些丰富、鲜活的实践成果都可以写进“老年教育法”中去。
第三，法律既是实践发展的产物，又是实践深化的先导，对现实工作有着重要的指导与推动作用。在研究制定国家层面的“老年教育法”时，还要着眼于回答和解决当前我国老年教育发展存在的问题和短板。例如，缺乏全国的统一领导、顶层设计、全面规划；有关法律法规尚未建立和形成，老年教育还没有得到法律上的承认和行政上的保障；各省市自治区老年教育供给严重不足，教育资源十分缺乏而又分散；大多数地区老年教育办学条件较差，综合服务能力较弱；全国各地老年教育重视程度和发展水平很不平衡，群体受益面也很不均衡，等等。因此，要从这些实际问题出发，使“老年教育法”的制定具有很强的现实意义。
四、对推进我国老年教育立法工作的建议
我国正处在全面深化改革、实现中国梦的极其重要的历史阶段，政治经济文化建设任务极其繁重而艰巨。推进老年教育立法，从而推进老年教育事业，以便更好地应对我国人口老龄化的挑战，这是国家应当组织专门力量研究和解决的一项战略任务。同时又必须看到，研究和解决这项战略任务，要以整个国家发展的大战略为前提，既不能操之过急，也不能一蹴而就，而应是一项水到渠成的国家工程。我们在此讨论推进老年教育的立法问题，就是要创造条件，促进这项国家工程早日完成。当下，需从以下三个方面来讨论推进老年教育立法问题。
第一，凝聚共识 我国党和政府对老年教育十分重视。1985年12月，时任国务院副总理的李鹏在接见参加第一次全国老年大学经验交流会的代表时指出，党和国家应该支持老年大学，应该不断总结经验，使它能够逐步完善起来。当今中国已进入快速老龄阶段。2016年5月，习近平总书记对加强老龄化工作作出重要指示，强调有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。此事要提上重要议事日程，“十三五”期间要抓好部署、落实。老年教育实施三十多年来，上下逐步形成共识，有力地促进了老年教育，从而顺理成章地发出了“加快老年教育立法”的呼吁。这里更需要加强理论研究学习交流、信息沟通，特别是要开展老年教育研究者与人大代表、政协委员以及主流媒体的沟通，以便更好地凝聚和宣扬共识，为推进老年教育立法提供充足的理性支持和舆论力量。
第二，积聚业绩 三十多年来，中国老年教育有了巨大发展，但是入学率很低，仍需要采取综合有力的措施。作为老年教育的举办者，需要继续努力累积业绩，发展规模，提升质量，获得社会认可和老年人欢迎。惟其如此，呼吁的声音才会更高，也将会得到国家的进一步重视。目前，中国特色老年教育的现代化已经启动，从办学理念、教学手段、课程体系、师资队伍、教育管理等各方面予以全面推进。可以相信，当我国的政治经济、社会文化发展以及老年教育的自身发展都达到一定程度、具备了解决好立法程序的问题等所需条件时，中国老年教育完成立法的时机就到来了。
第三，走好程序 一个国家的立法需要有立法部门按照法定程序来完成，制定老年教育法同样如此，必须也只能由国家立法机关来设立程序、完成立法。作为本研究报告的作者，我们只能就此谈一些粗浅的想法和建议，以期引起上级部门的关注。我们设想，在促进国家立法之前，可以先开展老年教育地方立法的试点，如天津等地已经开展的那样。如暂时立不了法，也可由地方政府或老年教育行政主管部门颁发文件来规范老年教育，如上海市政府办公厅曾转发了市教委等五部门《关于加强本市老年教育工作若干意见的通知》，具有协调作用。当然，地方立法必须依据国家法律而不是上级文件。
综上所述，我们讨论了我国老年教育立法的重要性和紧迫性，观察了国外老年教育立法给我们的启示，设计了老年教育法的框架内容，阐述了推进老年教育立法的思考。当前，中国老年教育正处于国家经济社会、文化发展取得巨大成就的大环境中，讨论老年教育地方和国家立法的时机已经到来，研究和计划完成这项历史任务已经放在我们面前，让我们深入探究、大胆实践，为之作出不懈的努力。